Ementa
Direito Constitucional e internacional. Ações diretas de inconstitucionalidade. Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças (1980). Proteção do melhor interesse da criança. Necessidade de celeridade processual. Exceção ao retorno da criança em casos de violência doméstica. Interpretação conforme à Constituição. Pedidos parcialmente procedentes.
I. Caso em exame
1. Ações diretas de inconstitucionalidade que impugnam dispositivos da Convenção da Haia sobre os Aspectos Civis do Sequestro Internacional de Crianças, de 25.10.1980, ratificada pelo Decreto Legislativo nº 79/1999 e promulgada pelo Decreto Presidencial nº 3.413/2000.
2. A ADI 4.245 questiona a constitucionalidade de 11 dispositivos da Convenção: os artigos 1º, “a”; 3º; 7º, caput e “f”; 11; 12; 13, “b”; 15; 16; 17; 18 e 21. Sustenta, em síntese, que tais normas têm sido interpretadas de modo a permitir decisões judiciais que determinam o retorno imediato de crianças ao país de residência habitual, sem avaliar, a partir das garantias do contraditório e ampla defesa, as circunstâncias do caso à luz da proteção integral da criança.
3. Na ADI 7.686, pede-se que o art. 13(1)(b) da Convenção da Haia de 1980 seja interpretado conforme à Constituição para que a violência doméstica (ainda quando a mãe é a vítima) possa ser enquadrada como exceção ao retorno imediato da criança ao país de origem.
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se os dispositivos impugnados da Convenção da Haia de 1980 são compatíveis com a Constituição, em especial quanto à possibilidade de interpretar a exceção do art. 13(1)(b) da Convenção para reconhecer que a violência doméstica contra a mãe pode configurar situação de risco grave capaz de impedir o retorno da criança, ainda que ela não seja vítima direta.
III. Razões de decidir
5. A Convenção da Haia de 1980. A Convenção, atualmente ratificada por 103 países, constitui um instrumento central do direito internacional privado voltado à proteção de direitos da criança em situações em que um dos genitores, sem o consentimento do outro, transfere ilicitamente a criança para país diferente daquele em que residia habitualmente. Em sua essência, ela busca restituir o status quo da criança antes do deslocamento, por meio do retorno imediato ao país de residência habitual, onde as questões de guarda devem ser definidas pelas autoridades locais. Está baseada, assim, em uma lógica de urgência e celeridade, já que o decurso do tempo pode dificultar a solução do conflito e causar prejuízos à criança.
6. Exceções ao retorno da criança. A Convenção admite exceções taxativas ao princípio de retorno imediato da criança, destacando-se o risco grave de a criança no seu retorno ficar sujeita a perigos de ordem física ou psíquica ou em situação intolerável prevista no art. 13(1)(b).
7. Reciprocidade. O sistema convencional opera de forma bilateral sendo o Brasil ora requerente, ora requerido, o que reforça a importância de reciprocidade, previsibilidade e cumprimento diligente dos compromissos assumidos, sob pena de comprometer a eficácia dos pedidos ativos e a credibilidade internacional do país no campo da proteção à infância.
8. Status supralegal e proteção do melhor interesse da criança. A Convenção possui status supralegal no ordenamento jurídico brasileiro, por tratar de matéria relativa à proteção de direitos humanos da criança. Ao estabelecer mecanismos para a rápida solução de conflitos relacionados à subtração internacional, o tratado promove valores como a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), a convivência familiar e a proteção integral da infância (art. 227, CF). Para assegurar que a interpretação e a aplicação prática da Convenção da Haia de 1980 no Brasil se dê em consonância com o princípio do melhor interesse da criança, é preciso adotar soluções efetivas para dois problemas: o da morosidade para alcançar uma decisão definitiva sobre o pedido de retorno e o da inexistência de parâmetros claros para a interpretação e aplicação da exceção do art. 13(1)(b) em casos de violência doméstica contra a mãe.
9. Morosidade na tramitação dos processos de restituição internacional de crianças. O sistema processual brasileiro possui estrutura procedimental e recursal complexa, que, embora concebida para assegurar ampla defesa e devido processo legal, tem resultado em lentidão na prestação jurisdicional, especialmente em razão da elevada demanda judicial. Como consequência desse contexto, o Brasil tem sido percebido no cenário internacional como um cumpridor deficitário da Convenção da Haia de 1980, em razão da excessiva dilação temporal para a prolação e execução de decisões definitivas sobre a restituição ou não da criança ao país de residência habitual. A demora excessiva na localização da criança e na prolação e execução de decisões judiciais definitivas compromete a efetividade da Convenção e contribui para a consolidação de novos vínculos no Estado de acolhimento, dificultando a solução do conflito. A lentidão processual, ademais, coloca o Brasil em posição desfavorável perante os demais Estados signatários, impactando negativamente sua reputação.
10. Prazo razoável de tramitação. Considerando o status supralegal da Convenção, o trâmite processual interno deve permitir a observância do prazo de seis semanas (art. 11), pelo menos, para a obtenção de uma decisão em primeiro grau de jurisdição, bem como assegurar que uma decisão definitiva sobre o retorno da criança seja tomada em prazo não superior a 1 (um) ano (art. 12).
11. Medidas de celeridade e eficiência. Tal contexto demanda providências estruturais e normativas para assegurar o processamento célere dessas ações, incluindo: (i) a criação de grupo de trabalho no CNJ para elaborar, no prazo de 60 dias, proposta de resolução para agilizar a tramitação dessas ações; (ii) a concentração da competência para processar e julgar tais ações em varas federais das capitais e turmas especializadas, a ser regulamentada pelos Tribunais Regionais Federais; (iii) a instituição de núcleos de apoio especializado, voltados a incentivar medidas de conciliação e, quando cabível, a adoção de práticas e metodologias restaurativas compatíveis com o princípio do melhor interesse da criança; (iv) a inclusão de selos (tag) de tramitação preferencial para os processos que tratem da Convenção da Haia de 1980; e (v) a adoção de medidas pelo Poder Executivo para fortalecimento institucional da Autoridade Central Administrativa Federal (ACAF).
12. “Exceção de risco grave” e os casos de violência doméstica contra a mulher. A interpretação do art. 13 (1) (b), deve levar em conta transformações no contexto de aplicação da Convenção. Atualmente, grande parte dos chamados “genitores subtratores” são mulheres e cuidadoras primárias da criança. Em sua maioria, são mulheres imigrantes, que retornam com a criança para o seu país de origem, muitas vezes com o objetivo de se afastar de situações de abandono, abuso e violência doméstica. Nesses casos, o retorno automático pode reforçar o ciclo de violência e expor a mãe e a criança a novas agressões.
13. Standard probatório adequado. A violência de gênero, especialmente quando envolve mulheres migrantes, impõe desafios probatórios específicos, dada sua frequência no espaço doméstico, o isolamento da vítima de sua rede de apoio e as barreiras linguísticas, institucionais e culturais. Tais circunstâncias justificam a adoção de um parâmetro probatório adequado, com perspectiva de gênero. De um lado, a exigência de prova cabal e irrefutável não é compatível com a celeridade exigida pela Convenção nem com o princípio do melhor interesse da criança. De outro lado, tampouco podem ser reconhecidas como suficientes à incidência da exceção meras alegações de violência doméstica. Isso tornaria letra morta a regra da restituição imediata e poderia estimular acusações infundadas. A verificação de situação de violência doméstica apta a justificar a negativa de retorno, com fundamento no art. 13(1)(b), da Convenção, deve estar lastreada em indícios – elementos objetivos e concretos que confiram verossimilhança e plausibilidade à alegação de risco grave. É necessário que os elementos trazidos aos autos permitam formar um juízo fundamentado sobre a existência de um contexto de violência com potencial de expor a criança – direta ou reflexamente – a danos físicos ou psíquicos, ou a colocá-la em situação intolerável no retorno.
14. Demais inconstitucionalidades apontadas na ADI 4.245. Os demais dispositivos da Convenção impugnados na ADI nº 4.245, entre eles os arts. 1º, “a”; 3º; 7º, caput e “f”; 11 a 13; 15 a 18 e 21, estão em conformidade com a Constituição Federal. Qualquer flexibilização das regras sobre o retorno imediato fora das hipóteses previstas pelo próprio tratado comprometeria sua integridade normativa e a credibilidade internacional do Brasil perante os demais Estados signatários.
15. Determinações adicionais a partir da deliberação em Plenário. A discussão do tema, no âmbito do Plenário desta Suprema Corte, permitiu enriquecer as determinações dadas nestas ações, com a incorporação de valiosas contribuições dos eminentes Ministros, que constam da conclusão do voto como parte da solução construída de forma colegiada.
IV. Conclusão
16. Pedidos julgados parcialmente procedentes para:
a) Conferir interpretação conforme ao art. 13 (1)(b) da Convenção da Haia de 1980, para reconhecer que a exceção ao retorno imediato da criança por risco grave à sua integridade física, psíquica ou situação intolerável aplica-se nos casos de violência doméstica, ainda que a criança não seja vítima direta, desde que demonstrados indícios objetivos e concretos da situação de risco, em consonância com o princípio do melhor interesse da criança (art. 227, CF/1988) e da perspectiva de gênero (arts. 1º, III, e 226, §8º, CF/1988);
b) Determinar ao Conselho Nacional de Justiça a constituição de grupo de trabalho interinstitucional para elaborar, no prazo de 60 (sessenta) dias, proposta de resolução voltada a atribuir maior celeridade e eficiência na tramitação dos processos de restituição internacional de crianças, assegurando, mediante contraditório e ampla defesa, que a decisão final sobre o retorno da criança seja tomada em prazo não superior a 1 (um) ano;
c) A resolução, que fará a adequação da Resolução CNJ nº 449/2022 aos termos desta decisão, estabelecerá o dever da parte requerida de informar a existência de eventual ação judicial de guarda da criança em curso no território nacional e atribuirá ao Fórum Nacional da Infância e da Juventude (Foninj) do CNJ a gestão da tramitação dessas ações no país. A exigência de contraditório e ampla defesa aplica-se tanto nas hipóteses do art. 1, como do art. 12 da Convenção. Também servirão como elementos de convicção os fatos públicos e notórios e as regras de experiência (CPC, arts. 374 e 375);
d) Determinar aos Tribunais Regionais Federais que editem atos normativos para promover a concentração da competência para processar e julgar ações relacionadas à Convenção da Haia de 1980, no que diz respeito aos processos de restituição, em uma ou mais varas da capital e turmas julgadoras, com fundamento no art. 96, I, “d”, CF/1988, visando à uniformidade e à celeridade processual;
e) Determinar a instituição de núcleos de apoio especializado, no âmbito dos Tribunais Regionais Federais, para incentivar a conciliação, a adoção de práticas e metodologias restaurativas, qualificar e coordenar a realização de perícias psicossociais, e atuar como instância de apoio técnico e metodológico aos magistrados;
f) Determinar que os órgãos do Poder Judiciário, com o apoio do CNJ, ajustem os sistemas de processo eletrônico para viabilizar a inclusão de selos (tag) de tramitação preferencial para todos os processos que recebam código de assunto “10921 Restituição de Criança, Convenção da Haia 1980”, conforme estabelecido no art. 27 da Resolução CNJ nº 449/2022;
g) Determinar ao Poder Executivo a adoção de medidas estruturais e administrativas para fortalecer a atuação da Autoridade Central Administrativa Federal (ACAF), com a definição de metas, cronograma e indicadores de desempenho;
h) Determinar ao Poder Executivo que avalie a conveniência da adesão do Brasil à Convenção da Haia de 1996 (sobre jurisdição, lei aplicável, reconhecimento, execução e cooperação em matéria de responsabilidade parental e medidas de proteção das crianças), com elaboração de relatório técnico a ser encaminhado aos chefes dos três Poderes;
i) Determinar ao Poder Executivo, por intermédio do Ministério das Relações Exteriores, que elabore, no prazo de até seis meses, protocolo de atendimento a mulheres e crianças vítimas de violência doméstica, a ser adotado em todas as unidades consulares do Brasil no exterior, tomando como referência o projeto-piloto desenvolvido pelo Consulado-Geral do Brasil em Roma;
j) Apelar ao Poder Legislativo para que, em interlocução com o Poder Executivo, avalie a necessidade de legislação específica para regulamentar a Convenção da Haia de 1980, em especial no que concerne aos aspectos processuais e probatórios de sua aplicação;
k) Determinar que os Tribunais Regionais Federais e os Tribunais de Justiça celebrem acordos de cooperação judiciária para estabelecer protocolos de atuação coordenada em casos de subtração internacional de crianças, contemplando, entre outras medidas, o compartilhamento de informações relativas a ações de guarda e ações fundadas na Convenção da Haia de 1980 e a utilização compartilhada de estruturas e equipes multidisciplinares, especialmente para a produção de perícias;
l) Uma vez reconhecido não estarem reunidas as condições previstas na Convenção para a determinação do retorno, fica firmada a competência da Justiça brasileira, do foro do domicílio do genitor(a) subtrator(a), para decidir as questões de fundo envolvidas no caso, inclusive a guarda do menor.
Tese de julgamento:
“1. A Convenção da Haia de 1980 sobre os aspectos civis da subtração internacional de crianças é compatível com a Constituição Federal, possuindo status supralegal no ordenamento jurídico brasileiro, por sua natureza de tratado internacional de proteção de direitos da criança.
2. A aplicação da Convenção no Brasil, à luz do princípio do melhor interesse da criança (art. 227, CF), exige a adoção de medidas estruturais e procedimentais para garantir a tramitação célere e eficaz das ações sobre restituição internacional de crianças.
3. A exceção de risco grave à criança, prevista no art. 13 (1)(b) da Convenção da Haia de 1980, deve ser interpretada de forma compatível com o princípio do melhor interesse da criança (art. 227, CF) e com perspectiva de gênero, de modo a admitir sua aplicação quando houver indícios objetivos e concretos de violência doméstica, ainda que a criança não seja vítima direta.”
________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1º, III; 2º; 5º, XXXV, LIV e LV; 105, I, “i”; 226, § 8º; 227; Convenção da Haia de 1980, arts. 1º, 3º, 11, 12, 13, 18.