Ementa
Direito constitucional e Direito do consumidor. Arguições de descumprimento de preceito fundamental. Decreto nº 11.150, de 2022, que regulamenta a Lei nº 14.181, de 2021 (Lei do superendividamento). Interpretação conforme a Constituição. Atualização anual e análise de impacto regulatório (AIR). Inconstitucionalidade da exclusão dos débitos decorrentes de operações de crédito consignado na aferição do mínimo existencial. Arguições conhecidas e, no mérito, julgadas parcialmente procedentes.
I. Caso em exame
1. Trata-se de um conjunto de três arguições de descumprimento de preceito fundamental propostas pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP (ADPF nº 1.005/DF) e pela Associação Nacional das Defensoras e Defensores Públicos - ANADEP (ADPF nº 1.006/DF e ADPF nº 1.097/DF) contra o Decreto nº 11.150, de 2022 (com as alterações promovidas pelo Decreto nº 11.567, de 2023), que regulamentou “a preservação e o não comprometimento do mínimo existencial para fins de prevenção, tratamento e conciliação de situações de superendividamento em dívidas de consumo”.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) preliminarmente, saber se é cabível o ajuizamento de ação de controle concentrado para impugnar a constitucionalidade do Decreto nº 11.150, de 2022, considerando a sua natureza de ato normativo secundário, regulamentador da Lei nº 14.181, de 2021; e (ii) quanto ao mérito, saber se a definição de “mínimo existencial” prevista no Decreto nº 11.150, de 2022, viola os preceitos fundamentais [a] da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III, da Constituição); [b] dos direitos sociais (art. 6º da Constituição); [c] da proteção e da vedação ao retrocesso em relação aos direitos dos consumidores (artigos 5º, inciso XXXII, e 170, caput e inciso V, da Constituição); [d] da legalidade (art. 5º, caput, da Constituição); [e] do acesso à Justiça (art. 5º, inciso XXXV, da Constituição); e [f] dos limites ao exercício do poder regulamentar (art. 84, inciso IV, da Constituição).
III. Razões de decidir
3. Preliminar. Legitimidade ativa. Sobre a pertinência temática, cumpre asseverar que a CONAMP e a ANADEP representam as categorias dos membros do Ministério Público e da Defensoria Pública, respectivamente - ambos órgãos com a missão constitucional de defender, dentro de suas respectivas atribuições, os direitos dos consumidores brasileiros (cf. artigos 127, caput, 129, inciso III, e 134, caput, da Constituição). De igual modo, a representatividade e o caráter nacional foram devidamente demonstrados pelas requerentes, conforme se observa da documentação juntada aos autos.
4. Preliminar. Cabimento de ação de controle concentrado contra ato normativo de natureza secundária. Ressalva de entendimento pessoal do Relator.
4.1. Em relação ao exercício de controle concentrado de constitucionalidade sobre atos infralegais, com natureza secundária - decretos regulamentares, portarias, instruções normativas etc. - a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em regra, não admite o ajuizamento de ADI ou ADPF nesses casos. Para a Corte, “atos normativos secundários não se submetem ao controle concentrado de constitucionalidade, visto que a análise de sua validade passa, necessariamente, pelo cotejo entre as normas infraconstitucionais a que eles estão diretamente subordinados” (ADI nº 5.086/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 08/06/2021 e 24/08/2021).
4.2. Deve ser assinalado, contudo, que a jurisprudência tradicional desta Corte sobre o tema foi, ao longo do tempo, excepcionada em certos casos. Assim, há precedentes deste Supremo Tribunal Federal em que se admitiu o ajuizamento de ações de controle concentrado contra atos normativos secundários: (i) quando eles forem dotados de generalidade, abstração e independência normativa suficientes que permitam o exame de sua compatibilidade direta com o texto constitucional (cf. ADI nº 6.621/TO, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08/06/2021, p. 24/06/2021); ou (ii) quando fizerem parte do complexo normativo que compõe a totalidade do objeto da ação direta (cf. ADI nº 5.182/PE, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 19/12/2019, p. 20/03/2020).
4.3. No presente caso, ressalvado o entendimento pessoal do Relator, o Decreto nº 11.150, de 2022, possui generalidade, abstração e independência normativa suficientes para sua análise em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
5. Mérito. Da ausência de violação aos preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana, dos direitos sociais e da vedação de retrocesso. Interpretação conforme a Constituição.
5.1. Nos termos dos artigos 3º, inciso III, e 7º, inciso IV, da Constituição, é conferido aos brasileiros o direito à vida digna, cabendo ao Poder Público, em sentido amplo, garantir a eficácia plena deste direito.
5.2. Foi justamente partindo dessa premissa que a Lei nº 14.181, de 2021, e seu ato regulamentador - i.e., o Decreto nº 11.150, de 2022 - estabeleceu a definição legal de superendividamento e o sistema de direitos e garantias aos consumidores superendividados que devem ser observados pelos fornecedores - seja na concessão de crédito, seja na repactuação ou renegociação da dívida. O objetivo da legislação, portanto, não é outro senão o de evitar novos superendividamentos e reduzir os já existentes.
5.3. Antes da edição da Lei nº 14.181, de 2021, e do Decreto nº 11.150, de 2022, o superendividamento e a garantia do mínimo existencial aos consumidores era tratado esparsamente pela legislação e de forma casuística pela jurisprudência. Esse cenário gerava, ao mesmo tempo, insegurança jurídica na cadeia econômica e mitigação ao direito à vida digna dos consumidores.
5.4. Dessa forma, a regulamentação do tema buscou, simultaneamente: (i) a proteção ao consumidor superendividado, preservando-se um valor mínimo para que ele mantenha condições básicas de subsistência; e (ii) a manutenção do acesso ao mercado formal de fornecimento de crédito destes consumidores. Em outros termos, a definição do mínimo existencial prevista no Decreto nº 11.150, de 2022, em vez de afrontar, buscou dar efetividade aos preceitos da dignidade da pessoa humana e dos direitos sociais, além de evitar retrocessos à proteção dos direitos do consumidor.
5.5. O Decreto nº 11.150, de 2022, estabelece que o mínimo existencial será atualizado periodicamente pelo Conselho Monetário Nacional, órgão superior do Sistema Financeiro Nacional a quem compete - nos termos dos artigos 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.535, de 1964 - formular a política da moeda e do crédito, visando o desenvolvimento econômico e social do País.
5.6. Justamente por essa característica de ser uma política pública dinâmica, em permanente transformação, cuja atualização ficou a cargo de um órgão técnico altamente especializado, não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no tema e definir, em sede de controle concentrado, qual deve ser o mínimo existencial a ser observado de forma geral e abstrata. Assim, nos termos da jurisprudência desta Corte, “[e]m se tratando de tema de complexa e controvertida natureza técnico-científica, cabe ao Poder Judiciário atuar com ainda maior deferência em relação às decisões de natureza técnica tomadas pelos órgãos públicos com maior capacidade institucional para o tratamento e solução da questão” (cf. ADI nº 6.148/DF, Redator p/ acórdão Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, j. 05/05/2022, p. 15/09/2022).
5.7. Em que pese a constitucionalidade do Decreto quanto ao ponto, é necessário atribuir interpretação conforme a Constituição ao § 3º do art. 3º do Decreto nº 11.150, de 2022: (i) a fim de determinar que Conselho Monetário Nacional promova, com periodicidade anual, estudos técnicos necessários à realização da Análise de Impacto Regulatório (AIR) e da Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) – conforme previstos pela Lei nº 13.874/2019 e pelo Decreto nº 10.411 – para subsidiar a decisão, que deve ser pública e motivada, quanto à necessidade de atualização ou manutenção do valor de que trata o caput; e, (ii) a fim de apelar para que o Conselho Monetário Nacional e o Poder Executivo Federal periodicamente avaliem a adequação das hipóteses de exclusão da aferição da preservação e do não comprometimento do mínimo existencial.
6. Mérito. Da ausência de violação aos preceitos fundamentais da legalidade, da separação de poderes e da vedação ao abuso no exercício do poder regulamentar, exceto quanto ao art. 4º, parágrafo único, inciso I, alínea “h”.
6.1. Não há qualquer violação à legalidade e à separação de poderes, nem abuso no execício do poder regulamentar, quando o Decreto nº 11.150, de 2022, estabelece dentro dos limites da lei: (i) o conceito de mínimo existencial (art. 3º ); (ii) as dívidas e os créditos que, por sua natureza, não compõem o cálculo mensal da aferição do superendividamento (art. 4º); (iii) a impossibilidade do mínimo existencial obstar a renegociação de dívidas mais benéficas ao consumidor (art. 5º) e servir de critério para a concessão de benefício assistencial (art. 7º).
6.2. A única exceção diz respeito à alínea “h” do inciso I do parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 11.150, de 2022, que exclui da aferição da preservação e do não comprometimento do mínimo existencial as parcelas das dívidas “decorrentes de operação de crédito consignado regido por lei específica”. Sobre os débitos decorrentes de operações de crédito consignado, esses, não raras vezes, são contraídos justamente para fazer frente a dívidas de consumo previstas no caput do art. 3º do Decreto nº 11.150, de 2022. Por essa razão, sua expressa exclusão para fins de cálculo do mínimo existencial viola a proteção constitucional do consumidor (art. 5º, inciso XXXII, da Constituição).
6.3. Quanto aos demais dispositivos do ato normativo impugnado (art. 1º, 2º e 6º), eles apenas reproduzem aquilo que já está regulado pelo Código de Defesa do Consumidor, em seus artigos 54-A, §§ 1º, 2º e 3º, e 104-A, §1º (todos incluídos pela Lei nº 14.181, de 2021).
IV. Dispositivo e tese
7. Conheço das arguições de descumprimento de preceito fundamentais e, quanto ao mérito, julgo parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para:
(i) atribuir interpretação conforme a Constituição ao § 3º do art. 3º do Decreto nº 11.150, de 2022: (a) a fim de determinar que Conselho Monetário Nacional promova, com periodicidade anual, estudos técnicos necessários à realização da Análise de Impacto Regulatório (AIR) e da Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) – conforme previstos pela Lei nº 13.874/2019 e pelo Decreto nº 10.411 – para subsidiar a decisão, que deve ser pública e motivada, quanto à necessidade de atualização ou manutenção do valor de que trata o caput; e, (b) a fim de apelar para que o Conselho Monetário Nacional e o Poder Executivo Federal periodicamente avaliem a adequação das hipóteses de exclusão da aferição da preservação e do não comprometimento do mínimo existencial.
(ii) declarar a inconstitucionalidade da alínea “h” do inciso I do parágrafo único do art. 4º do Decreto nº 11.150, de 2022.